OEI Iberoamérica:
unidad cultural
en la
diversidad
Organización
de Estados
Iberoamericanos


Para la Educación,
la Ciencia
y la Cultura
Formación en Administración y Gestión Cultural

Aportaciones Externas

La Inversión Cultural en Venezuela y su problemática gerencial

Carlos E. Guzmán Cárdenas

Sociólogo (UCV). Asesor de la Comisión Permanente de Cultura de la Cámara de Diputados. Especialista en Gerencia de Proyectos de Investigación y Desarrollo (I&D), Maestría en Ciencias Administrativas de la Universidad Central de Venezuela. Docente en el campo de la Planificación y Gerencia Cultural. Miembro del Consejo de Redacción de la Revista Comunicación de la Fundación Centro Gumilla. carlosgu@telcel.net.ve

Contexto para la evaluación: La Inversión Cultural.

A diferencia de aquellos investigadores que creen en el fin de la hegemonía del Estado en la urdimbre cultural venezolana, justificado por la permanente crisis económica iniciada en Febrero de 1982 con el llamado "viernes negro" y por la presencia de la agencia fundacional privada en los campos culturales -p.ej. Centro Cultural Consolidado, Espacios Unión, Fundación Polar, Fundación Bigott, etc.-, a pesar de la inestabilidad financiera que experimenta el país desde los años 1988-1990, la acción cultural pública en términos nominales se ha intensificado; sin embargo, los reparos acerca del incremento nominal de las asignaciones presupuestarias en materia cultural que el Estado Venezolano dedica a nivel del Gobierno Nacional -Administración Pública Centralizada y Descentralizada- se han visto mediatizados en términos reales por el fenómeno inflacionario de características estructurales que vive la nación desde 1972 hasta el presente.

Es importante recordar que la Administración Pública Nacional (APN) está conformada por la Administración Central, que incluye Ministerios y Oficinas Centrales de la Presidencia, y por la Administración Descentralizada, donde se reúnen los fondos, asociaciones, fundaciones y empresas públicas del Estado Venezolano bajo una relación de tutela y control por parte de la Administración Central. La Ley Orgánica de Administración Central (Gaceta Oficial Nº 3945 Extraordinario. 30 de Diciembre de 1986) determina el número y la organización de los Ministerios; sus respectivas competencias, así como también la organización y el funcionamiento del Consejo de Ministros y de los demás órganos de la Administración Central. El Consejo Nacional de la Cultura (CONAC) depende del Ministerio de la Secretaría quien tiene la función de apoyar a la Presidencia en los asuntos diarios y coordinar la relación de los diferentes Ministerios con la Presidencia como de los consejos ministeriales.

De acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Central (LOAC) aprobada por el Congreso Nacional en 1986 se distribuye entre los 16 Ministerios del Poder Público (Gobierno Nacional) una serie de competencias específicamente culturales, a través de la direcciones generales sectoriales, direcciones, divisiones, departamentos, secciones y servicios que constituyen la estructura funcional, operativa y táctica de cada uno de los organismos y que se reflejan en la asignaciones presupuestarias de subsidios culturales. Algunas de las atribuciones contempladas en el artículo 4º de la Ley del Consejo Nacional de la Cultura (Gaceta Oficial Nº 1768 Extraordinario. 29 de Agosto de 1975) se encuentran dispersas en otros Ministerios. La Administración central está congestionada debido a que concentra la mayoría de los procesos decisorios, analíticos y ejecutivos del Estado Venezolano. Esta excesiva concentración de responsabilidades no se compadece con las condiciones organizativas, técnicas y de información a la que está sometida. En tal sentido, esta situación trae consigo que la planificación y gestión de las funciones básicas del Estado Venezolano en materia cultural no respondan a una coherencia estratégica de Desarrollo Cultural porque la coordinación interministerial suele ser escasa. Por otra parte, no existe una distribución racional de responsabilidades culturales entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Subnacionales (Gobernaciones y Alcaldías). En esta dirección es necesario una reforma de la normativa sobre cultura que permita al Estado en el orden político-administrativo, mediante diversos agentes tanto territoriales como funcionales, superar el centralismo desordenado (NEHER A., Jorge A. 1992), y adoptar la política cultural que se estructure de una manera coherente y efectiva. Así mismo, se requiere de una normalización de las competencias de los organismos del Estado en los asuntos culturales, creando -si es el caso- o precisando un órgano central -si un Ministerio, un Consejo u otro dispositivo- que defina las políticas; adscribiendo al mismo todas las organizaciones estatales que promuevan la cultura; asignando los servicios conexos con la cultura: bibliotecas, museos, etc; y definiendo una distribución lógica y coordinada de competencias entre los entes culturales. De igual modo, tratando de descentralizar y desconcentrar la acción cultural estatal, otorgando a los Gobiernos Subnacionales mayor participación en la administración y prestación de los servicios culturales. Por supuesto, la debilidad institucional que han acumulado los gobiernos regionales y municipales sólo será posible superarla en la medida en que gocen de mayor autonomía financiera y no dependan tanto de la subordinación presupuestaria al gobierno nacional como de la subordinación al control de la organizaciones políticas.

El gasto cultural de la Administración Pública Central -sector 0901- ascendió en 1995, sin incluir los ingresos acordados a las entidades federales por Situado Constitucional, a más de 22.220,3 Millones de Bolívares (0,64%) -sumando los recursos provenientes del Sector Comunicación Social, sector 0902-, de cuyo total el 35,25% correspondió entre los distintos organismos que la conforman en relación al presupuesto del CONAC. A nivel del Gobierno Central, el Consejo Nacional de la Cultura (con el 0,38% en relación al presupuesto nacional para el año fiscal 95) no era en efecto el único en incurrir en la inversión pública cultural. No obstante, la porción que representa el CONAC (64,74%), adscrito al Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, en la estructura del presupuesto cultural de la Administración Central es considerable, es decir más de la mitad (ver Gráficos Nº 1 y 2), seguido del Ministerio de Educación (30,80%).

Gráfico Nº 1


FUENTES: Ley de Presupuesto Nacional para el Ejercicio Fiscal 1995. Cálculos propios.

Hay que mencionar que los Ministerios y las Oficinas Presidenciales tienen que preparar un Presupuesto Anual que deben presentar a la OCEPRE a fin de que sea elaborada la Ley de Presupuesto para el ejercicio fiscal correspondiente, así como contabilizar los gastos ocasionados durante un ejercicio y presentar una Memoria y Cuenta al Congreso. En ambos casos se debe dar cuenta, no sólo del Ministerio o la Oficina respectiva, sino también del conjunto de organismos que se encuentran bajo supervisión o tutela administrativa.

Conforme al diagnóstico realizado en 1981 por el Despacho del Ministro de Estado para la Cultura, era indispensable para la definición de políticas culturales partir de una hipótesis financiera apropiada que asignará los recursos financieros que iban a movilizar las acciones concretas en el campo cultural. En este sentido, se recomendaba tomando en cuenta las manifestaciones evidentes del inadecuado desarrollo de la economía venezolana y sus consecuencias en términos del Desarrollo Social-Cultural, un mínimo de 2,5% del Presupuesto Nacional que para el año en estudio (1981) representaba una inversión cerca de los 21.000,00 Millones de Bs. a ser ejecutados durante un plazo acumulado de diez años, para asegurar cambios importantes en la vida social. Así mismo se puntualizaba que el Estado Venezolano gastaba menos del 0,5% en la cultura y esta imperceptible inversión pública estaba casi íntegramente destinada a "financiar gastos burocráticos y a promover y realizar producciones culturales para una minoría del 1% de la población, bajo una concepción implícita de cultura elitesca que traduce las amplias desigualdades sociales en que vive el pueblo venezolano". Estos recursos tenían que ser invertidos "en función de los imperativos de innovación social y de acuerdo con el modelo de desarrollo sugerido que coadyuve a instaurar en nuestro medio modos alternativos de producción, de consumo y de comunicación a través de la vía asociativa de la participación, de producciones autónomas, de las producciones culturales". (Ver. Desarrollo Económico y Cultura. Proposiciones sobre Política Cultural. Despacho del Ministro de Estado para la Cultura. Tomo I. Caracas, Junio 1981. pp-30-33.)

Gráfico Nº 2.


FUENTES: Leyes Presupuestos Ejercicios Fiscales 1990-1995. Cálculos propios.

Estas características en la composición institucional de los recursos financieros para el sector cultura también han respondido a una variación cronológica tendencial, mediadas por la depreciación inflacionaria desde 1989.

Justamente tenemos, que para 1972, año en que se realizó el "Primer Informe sobre el Sector Cultura" el presupuesto nacional alcanzó la cantidad de Bs.13.411.506.380,oo y los recursos financieros inventariados para el sector fueron estimados en Bs.167.331.433,oo equivalentes al 1,2% de dicho presupuesto, cuya cifra global resultaba de las inversiones de quince núcleos básicos del Gobierno Central y de los Ejecutivos Regionales. El Instituto Nacional de la Cultura y Bellas Artes (INCIBA) que para entonces era la máxima representación sectorial y por tanto la máxima competencia en materia de acción cultural, acreditaba Bs.22.888.319,oo Millones, sólo el 13,7% de la asignación total del sector y 0,21% del presupuesto nacional, siendo otros organismos no específicamente creados para la gestión cultural, quienes contaban con partidas superiores al presupuesto total del INCIBA (ver Gráfico Nº 3); tal era el caso del Centro Simón Bolívar cuya inversión era de 50.326.875,oo Bs. (30,08%) y del Ministerio de Obras Públicas con 24.370.000,oo de Bs. (14,56%) para infraestructura de tipo cultural.

A este monto deben unirse las asignaciones otorgadas a Monte Avila C.A.de Bs. 3.338.000 y a la Sociedad Orquesta Sinfónica de Venezuela de Bs. 4.101.600, que derivan del presupuesto del INCIBA para dar un total de Bs. 28.449.510 acreditado bajo el nombre del Instituto. También debe destacarse que la inversión para infraestructura cultural fue de Bs. 78.040.518, de cuyo total los Ejecutivos Regionales aportaron Bs. 3.670.518. Por otra parte, el 79,4% de la inversión en construcción se concentró en la Región Capital y específicamente en Caracas.

En relación al gasto cultural regional (estadal o federal), el total de recursos financieros regionales para 1972 alcanzó a Bs. 39.940.477 que representaban el 23,8% del total nacional. Tenían como fuentes las Gobernaciones de las entidades federales con Bs. 32.090.066 (80,4%) y el INCIBA con Bs. 7.850.411 (19,6%). El aporte para actividades culturales por parte de las Gobernaciones promediaban el 1,4% de los presupuestos regionales y el 6,6% de las asignaciones de Secretaría o Direcciones de Educación y Cultura de dichas entidades.

Gráfico Nº 3.


FUENTES: Dirección de Planificación del CONAC. UNESCO 1977. Estudio "Desarrollo Económico y Cultura". Despacho del Ministro de Estado para la Cultura. 1981. Cálculos propios.

De acuerdo con las fuentes del estudio "Desarrollo Económico y Cultura. Proposiciones sobre Política Cultural" realizado en 1981 por el Despacho del Ministro de Estado para la Cultura, es a partir de 1975 cuando se modifican estas relaciones de participación financiera en la estructura global del gasto público cultural con el funcionamiento del Consejo Nacional de la Cultura (ver Gráfico Nº 4). Así tenemos, que en las leyes de presupuesto fiscal correspondientes a los años 1979, 1980 y 1981 se destinaron al sector Bs. 279,5 Millones; Bs. 396,3 Millones y Bs. 626,0 Millones, respectivamente.

De estos recursos, en el año 1979 el Gobierno Central aportó el 9,9%; la administración descentralizada el 69,3% y los Gobiernos Regionales el 20,8%. En el año 1980, siguiendo esta misma secuencia, la contribución será: 19,6%; 62,0% y 18,4% y, en 1981 la carga fue: 14,9%; 56,1% y 29,0%. Estas relaciones permiten apreciar que la mayor cuota al sector cultural la aportaban los entes descentralizados, al situarse sus asignaciones para los años en cuestión en Bs. 193,6 Millones; Bs. 245,7 Millones y Bs. 351,1 Millones, respectivamente.

Dentro de este nivel, la retribución del CONAC alcanzaba las cantidades de Bs. 81,6 Millones; Bs. 74,5 y Bs. 106,5 Millones entre 1979/1981. Es decir, que aportaba el 42,1%; 30,3% y 30,3% del total del financiamiento de la administración descentralizada y el 29,1%; 18,9% y 17,0% del total del Sector. Otro aspecto importante de resaltar, es la trayectoria creciente que presentaban las asignaciones para el sector cultura por vía del presupuesto fiscal en los tres años comentados. En efecto, entre 1979 y 1980 se incrementaron en Bs. 116,8 Millones (41,7%), entre 1980 y 1981 en Bs. 229,7 Millones (57,9%), siendo la tasa promedio del 49,8% en el lapso.

Esta tendencia de crecimiento progresivo y de composición de la estructura del gasto cultural en que incurren los entes de la Administración Central, Descentralizada y las Entidades Federales aparece perfectamente reflejada a partir de 1990, resaltando el ejercicio fiscal 1991 que arribó a un número cercano a los 9.000 Millones de Bs., es decir el 1,29% del presupuesto nacional.

Por otra parte, el gasto cultural efectuado en 1991 por las Entidades Federales en relación al año 1988 permite constatar un incremento en bolívares constantes en la casi totalidad de ellas, de aproximadamente 2.800 Millones de Bs., considerado porcentualmente con respecto a los ingresos regionales en el orden del 2,42%.

Gráfico Nº 4


FUENTES: Leyes de Presupuestos Nacional para los Ejercicios Fiscales 1985-1995. Cálculos propios.

En el año 1995, el gasto cultural estadal global (regional) opera los 9.134,9 Millones de Bs., como consecuencia del proceso de descentralización iniciado en 1989 con la aparición de Secretarías, Institutos y Direcciones de Cultura Estadales, lo que da una cifra total en la composición de los recursos financieros para el sector cultura cercana a los 31.355,20 Millones de Bolívares, es decir, el 0,91% del Presupuesto Nacional. Sin embargo, a partir de 1994 la distribución porcentual de recursos para el CONAC en relación al Presupuesto Nacional (ver Cuadro Nº 1) ha ido disminuyendo, hasta alcanzar en las previsiones para el Ejercicio Fiscal 1995 un 0,38% en relación al Presupuesto Nacional estimado en 3.440.263,00 Millones Bs., que disminuye por supuesto mediante la deflacción por la depreciación inflacionaria, que desde 1989 no ha bajado de las dos decenas en el índice de precios al consumidor y ha estado próximo a la centena.

Cuadro Nº 1.

PRESUPUESTO DE GASTOS ADMINISTRACIÓN CENTRAL
APORTES AL SECTOR CULTURAL
PERIODO 1990-1995
(Millones de Bs).
Año Base: 1990

AÑOS

Sector 0900

CONAC

% NOMINAL

PRESUP. NACIONAL

CONAC BASE 1990

% INCREM.
REAL

1990

2.698,1

1.104,30

0,19%

577.056,10

1.104,3

0,19%

1991

5.466,0

2.808,50

0,35%

801.257,10

2.092,7

0,26%

1992

8.206,2

4.094,40

0,40%

1.002.246,70

2.321,8

0,22%

1993

10.865,4

6.562,71

0,59%

1.100.465,80

2.550,8

0,22%

1994

12.221,9

9.513,40

0,49%

1.939.106,70

2.164,9

0,11%

1995

22.220,3

13.344,70

0,38%

3.440.263,00

1.963,6

0,05%

90-95

61.677,9

37.428,01

0,42%

8.860.395,40

12.198,1

1,04%

FUENTES: Leyes Presupuesto Nacional Ejercicios Fiscales 1990-1995. Cálculos propios.

El Ejecutivo Nacional asignaba al CONAC para el Ejercicio Fiscal 1996, una cuota presupuestaria de Bs. 12.563.103.000 (ver Cuadro Nº 2) que en comparación al Ejercicio Fiscal 1995 presenta una variación absoluta de -1.890.368.000 (-11,95%). Para mantener una tendencia nominal de crecimiento fiscal en materia cultural, el CONAC requería de 30.564,1 Millones Bs., que representan un 0,89% con respecto al Presupuesto Nacional.

Cuadro Nº 2.-

INVERSIÓN CULTURAL 1994-1996 EN BS.

· Presup. Aprobado Conac 1994.

9.513.400.000

· Presup. Asignado y Solicitado por el Conac 1995.

9.612.600.000

· Presup. Aprobado Congreso 1995.

14.386.312.000

· Presup. Ejecutado 1995 por reducción del Gasto Público.

13.344.700.000

· Presup. Asignado Conac 1996

12.563.103.000

· Presup. Solicitado Conac 1996.

30.564.100.000

· Deficit de Ejecución 1996.

18.001.097.000

· Ier. Megacredito para el Conac 1996.

2.275.000.000

· IIdo.Megacredito para el Conac 1996.

6.952.150.700

· Presup. Asign.Conac 1996 + Ier. Mega + IIdo. Mega

21.790.253.700

FUENTES: Leyes Presupuesto Nacional Ejercicios Fiscales 1993-1996. Cálculos propios.

Por supuesto, este crecimiento financiero del sector cultura, no significa que el Estado Venezolano haya superado la irracionalidad en la distribución de los recursos, la deficiencia estructural y operativa en su administración, la dispersión de los recursos presupuestarios asignados a la acción cultural pública, el esquema de desorganización en la Administración Centralizada, la duplicidad de esfuerzos y difusión de responsabilidades, la falta de coordinación inter e intra sectorial y regional de los organismos culturales y su crecimiento un tanto anárquico. Si bien es cierto que el impacto real en el país de toda esta inversión (cercana a 40.000,0 Millones de Bs., para la gestión del Conac en los últimos diez años) al Desarrollo Cultural tiene un efecto diferido, difícilmente traducido en datos cifrados; los estudios, diagnósticos, censos y encuestas que se han realizado desde 1972 hasta los más recientes como el diagnóstico "Consideraciones sobre la Descentralización del Sector Cultura" (1991) y el "Estudio de Transferencia de Competencias" (1992) emprendidos por CORDIPLAN-COPRE-PNUD, han señalado como conclusión tajante una disipación financiera acentuada y por agregado, poca correspondencia entre la gestión de la inversión del gasto cultural y los resultados obtenidos hasta el presente.

Al respecto se advertía en 1973 que la dispersión de recursos era una de las más alarmantes situaciones que se presentaban "(...) la actual situación del sector es el fruto de la carencia de lineamientos y políticas que encaminen la acción y en base a los cuales pueda lograrse la coordinación interinstitucional" (Véase Primer. Informe sobre el Sector Cultura. 1973.) En razón de ello, el sector presentaba en 1981 las siguientes características: "-Dispersión de esfuerzos y recursos sin la necesaria coordinación en la ejecución de programas y en el control, y evaluación que estas actividades demandan -Improvisación en la utilización de los procesos administrativos -Actuaciones aisladas y sin proyección de permanencia -Centralización de esfuerzos casi exclusivamente en los principales centros urbanos -Poca coordinación, integración y regulación de las acciones dirigidas al financiamiento del sector." (GRAFFE, José Elías. 1981).

Quizás sea entonces necesario relativizar las posibles conclusiones que se puedan derivar de estas observaciones, más aún, cuando no se tiene en Venezuela un sistema de cuentas culturales que den razones cualitativas y cuantitivas del esfuerzo fiscal en el sector cultura; en tal sentido, es fundamental disponer de indicadores y estadísticas culturales que permitan evaluar el grado de coordinación existente entre la gestión, la administración y los planes de desarrollo. Se hace impostergable revisar la orientación general de las prioridades culturales y su costo en la urdimbre cultural venezolana.

Existe un relativo consenso entre los actores culturales del país sobre la utilidad y pertinencia de reunir y producir estadísticas culturales, es decir, datos cuantitativos y estadísticos que permitan la reflexión económica (sobre la magnitud de la producción y consumo culturales), y análisis de la política cultural así como el estudio a corto, mediano y largo plazo de la vida cultural. En otras palabras, el establecimiento de un Sistema Nacional de Estadísticas Culturales debe satisfacer diversos tipos de exigencias correspondientes a su vez a objetivos diferentes. En primer lugar, debe cumplir con objetivos generales consistentes en medir y analizar los pesos respectivos de la vida cultural en la dinámica del país y, el de la economía de la cultura en la economía nacional (CARDONA, Janine y Francois Rouet. 1987); por otra parte, debe permitir forjar instrumentos que concurran a la toma de decisiones, a la definición y evaluación de políticas.

Sentar las bases de un sistema semejante significaría en primer término proceder a una investigación con miras a obtener una serie de indicadores, que proporcionarían una imagen estadística de las grandes opciones del Estado Venezolano en materia cultural: a) Estimación del gasto cultural del Estado en sus diferentes niveles, central, estadal y municipal; b) Porcentaje del gasto cultural total del Estado Venezolano en relación al ingreso nacional; c) Porcentaje del Presupuesto del CONAC en relación con el Presupuesto Total, y en relación, al Presupuesto de los otros Ministerios; d) Porcentaje del gasto cultural en el Presupuesto de cada uno de los Estados; e) Distribución porcentual del gasto por área cultural (museos, auditivas, etc.), en el marco respectivamente del gasto cultural total y del gasto cultural estadal; f) Distribución porcentual del gasto por función cultural (fomento, investigación, formación, conservación, etc) en el marco respectivamente del gasto cultural total y del gasto cultural estadal; g) Distribución del gasto cultural total por entidad federal y repartición del mismo entre el área metropolitana y la provincia.

En segundo término, y esto constituye un objetivo técnico más ambicioso, emprender un análisis del consumo cultural que supone partiendo del concepto como "el conjunto de procesos de apropiación y usos de productos en los que el valor simbólico prevalece sobre los valores de uso y de cambio, o donde al menos estos últimos se configuran subordinados a la dimensión simbólica", explorar, identificar y caracterizar los elementos y las relaciones que componen la estructura de Consumo Cultural que se está desarrollando en el país, mediante la cual se asocian o disocian los destinatarios/beneficiarios/usuarios de la oferta cultural en calidad de bienes y servicios, de acuerdo a las condiciones socio-económicas y demográficas según el tipo de gustos, hábitos, frecuencias y tipos de dominios culturales a fin de instrumentar los resultados en el diseño de Políticas Culturales. Encaminado a la creación de un Sistema de Información que sirva para inventariar, organizar y sistematizar los recursos culturales (de políticas, investigación, conservación o asociativas) del país que se puedan cuantificar y encontrar disponibles, para establecer un "mapa cultural" de aprovechamiento, sub-utilización y escasez, que debe conducir a la determinación de la relación entre oferta-demanda cultural así como del acceso (población atendida) a los bienes y servicios culturales. (GUZMÁN CÁRDENAS, Carlos. 1993).

En la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 1995 (Gaceta Oficial Nº 4815 Extraordinario. Caracas, 22 de Diciembre de 1994), los ingresos públicos se estimaron por la cantidad de Dos Billones Setecientos Ochenta y Seis Mil Cuatrocientos Sesenta y Nueve Millones de Bolívares (2.786.469.000.000,oo Millones de Bs.), de cuyo total en la Distribución Sectorial del Gasto Social, Cultura y Comunicación representó el 1,09 % del total, en comparación con Educación (18,4%), Vivienda y Desarrollo Urbano (5,5%), Salud (7,7%), Desarrollo Social y Participación (6,6%), Seguridad Social (3,2%) y Ciencia-Tecnología (1,10%).

Este 1,09% no responde al déficit acumulado de dotaciones culturales que tiene el país por ausencia de una política cultural y presupuestaria coherente. Se considera, como hemos señalado, que un 2,5% para el sector cultura y comunicación, es una inversión básica anual que debe ser tomada en cuenta si se quiere inducir en el país una dinámica cultural que promueva la innovación y el cambio social; porcentaje que recoge la necesaria proporción con lo que se asigna a educación (más del 20% del presupuesto).

Indudablemente, es indefectible para la inversión de estos fondos que los gastos burocráticos de los organismos públicos que orientan la política cultural del país no superen el 20% de las asignaciones globales para el desarrollo cultural. De igual modo, se debe definir una agenda de prioridades institucionales, legales y gerenciales que permitan una reorganización de las capacidades acumuladas por el sector en el transcurso de estos últimos veinte años. Y esto supone, por un lado, mayor participación del sector privado empresarial a través de incentivos fiscales tributarios para la inversión cultural y, por el otro, modificar la estructura difusionista del gasto puesta en práctica por casi todos los organismos públicos de la Administración Central y por las Entidades Federales, cuyo radio de acción se concentra en las capitales de los Estados generando una suerte de centralización cultural regional. Hay que tener en cuenta que la política cultural es una estrategia estructural en la urdimbre misma y que el efecto positivo de tal estrategia debe situarse en una concepción del Desarrollo.

En tal sentido, cabe preguntarse qué desarrollo puede asociarse a una estructura difusionista del gasto cultural, cuya manifestación más evidente es una propuesta extensiva que busca facilitar el acceso a las mayorías a los bienes culturales, bienes que abarcan de preferencia las expresiones legitimadas por la tradición que representan la porción de oferta cultural menos consumida por la población. Una política cultural de innovación y apoyo a la creación cultural debe agregar otro tipo de cambios, que afectan particularmente al medio y a las modalidades del circuito artístico:

a)desde el lado de la producción y el consumo predominan formas abiertas (versus de ghetto) y de mercado (versus solidarias);
b) desde el lado de la demanda, se han ampliado los públicos, aunque se trata ahora de públicos inestables (versus cautivos), constituidos por el predominio de los "gustos" y de los cortes etarios (versus sociales o de clase) y de agrupamientos que abarcan formas híbridas (versus ordenamientos coherentes y adhesiones preconstituidas).

Ya desde 1973, antes de la aparición del Consejo Nacional de la Cultura (CONAC), se indica la necesidad de superar el tratamiento "difusionista" de la Acción Cultural Pública en Venezuela. Así tenemos que el Primer Informe sobre el Sector Cultura (1973) detectó que la acción principal de los organismos dedicados a la gestión cultural estaba orientada "a lo que podríamos denominar 'actividades artísticas tradicionales', cubriendo por tanto, la actividad cultural en lo que se refiere a las Bellas Artes y sus especialidades(...) y todas ellas a través del 'espectáculo cultural' hacia el cual se han dirigido las principales erogaciones". En las funciones culturales inventariadas: fomento, docencia, difusión y conservación -apunta el Informe- también se observaba una desproporción entre las mismas (claro está dependiendo de la naturaleza del área cultural) con marcada tendencia hacia la difusión (57,3% del gasto total regional).

En 1987, el Grupo Cultura y Reforma del Estado, indicaban que al hacer "...una análisis de la gestión cultural llevada a la práctica por los distintos gobiernos, encontramos que la concepción que hasta ahora ha regido las actividades del Estado en relación al sector es limitada, por cuanto en la mayoría de los casos se restringe la cultura a las 'bellas artes', tendiendo así a homogeneizar con este punto de vista las diversas manifestaciones culturales que coexisten en el ámbito social. El Instituto Nacional de la Cultura y Bellas Artes (INCIBA) y luego el Consejo Nacional de la Cultura (CONAC), se desarrollaron en torno a esta concepción desfasada en relación a lo que abarca la cultura. En consecuencia el desarrollo cultural venezolano presenta hoy día marcados déficit y desequilibrios en los procesos de creación, circulación y disfrute de los bienes, servicios y valores culturales". (Ver La Cultura en un Proyecto de Reforma del Estado. COPRE. 1987. Volumen 10. Tomo I. p.6 mimeografiado.).

Por su parte, el informe "Sector Cultura. Estudio de Transferencia de Competencias" elaborado para el proyecto PNUD/COPRE: "Desarrollo de las Capacidades Gerenciales del Estado"(1992), ratificaba el mismo escenario tendencial de carácter "difusionista", al señalar: "La política cultural del Estado continúa obedeciendo al mismo paradigma, entendido como la articulación de una concepción del desarrollo cultural y ciertos modelos de organización (...)el principal beneficiario de la acción cultural emprendida por las instituciones públicas a nivel nacional es elespectáculo en vivo."

Sobre este particular, el Consejo Nacional de la Cultura (CONAC) ha formulado sus políticas atendiendo cinco proyectos estratégicos que condicionarían la transición del sector de una fase "donde lo prioritario tiende a ser el apoyo y difusión de la creación en círculos restringidos, a una nueva, donde la mayoría de la población sea la protagonista" (Proyecto de Presupuesto Ejercicio Fiscal 1996), a saber:

Se requiere, transformar el financiamiento de la cultura a partir de un cambio cualitativo en la percepción de la misma. La clave del financiamiento de la cultura hay que cifrarla en la relación entre redistribución de renta y retorno socio-económico implicados en ésta. Claro que aún es preciso discernir cuál es la base filosófica que afronta la política cultural a la hora de expansionar los recursos de un servicio público reciente en una estructura de gasto público atrapada en criterios de bienestar clásico.

Los Subsidios culturales, una problemática de evaluación gerencial. Los subsidios culturales asignados en el ejercicio fiscal 1995 para el Consejo Nacional de la Cultura (CONAC) fueron estimados en Bs. 11.238.322.774,00 de los cuales Bs. 8.724.260.000,00 se otorgaron por el Congreso Nacional comprometidos a través de la elaboración de la Ley de Presupuesto, aunque se ejecutan por los programas, subprogramas, proyectos y partidas del Consejo Nacional de la Cultura.

De dicho monto, Bs. 4.841.632.000,00 correspondían a las transferencias corrientes de los Organismos Tutelados (Entes Descentralizados) y 3.882.628.000,oo Bs. para subsidios culturales. El CONAC, por su parte, asignó directamente por intermedio de las Direcciones Generales Sectoriales la cantidad de Bs. 2.514.062.774,45.

Para el ejercicio fiscal 1996, los recursos financieros del CONAC se encontraban rebajados en Bs. 1.823,21 millones producto de la reconducción presupuestaria y de la desincorporación del Centro Nacional Autónomo de Cinematografía (CNAC). Las transferencias corrientes asignadas en el ejercicio fiscal 1996 para el Consejo Nacional de la Cultura (CONAC) fueron de 12.563.103.000 Bs. distribuidos de la siguiente forma: 4.984.058.000 Bs. corresponden a gastos propios de la Institución; 3.850.553.000 Bs. a las transferencias corrientes de los Organismos Tutelados (Entes Descentralizados); Bs. 489.532.750 para el fondo subsidios culturales y Bs. 3.238.959.250 en relación a los subsidios culturales otorgados por el Congreso Nacional comprometidos a través de la elaboración de la Ley de Presupuesto.

Por otra parte, el Congreso de la República (ver Cuadro Nº 3) autorizo al Ejecutivo Nacional para un Crédito Adicional por la cantidad de Bs. 765.085.049.119,oo a los presupuestos de gastos vigentes de los Ministerios y Organismos Ordenadores de Pago (Gaceta Oficial de la República de Venezuela. Nº 5.066 Extraordinario. Caracas, miércoles 15 de mayo de 1996). De dicho monto, se otorgó la cantidad de Bs. 2.245.000.000 al CONAC para transferencias corrientes a los Entes Descentralizados y Bs. 30.000.000 al Instituto de Previsión Social del Trabajador Cinematográfico y Cultural (INPREC). Así mismo, se le asignó al Centro Nacional Autónomo de Cinematografía (CNAC) la cantidad Bs. 225.000.000.

Sin embargo, de acuerdo a calculados realizados por la Comisión Permanente de Cultura de la Cámara de Diputados, el déficit estimado para el sector cultura en 1996 estaba por el orden de Bs. 34.406.253.668; de los cuales, las solicitudes consolidadas de subsidios culturales presentadas ante la Comisión para un total de 683 proyectos institucionales ascendían a la cantidad de 21.761.386.745 de Bs. sin incluir los Entes Tutelados.

Cuadro Nº 3.-

PRESUPUESTO CONAC AÑO 1996. (En Bs.)

- GASTOS PROPIOS:

3.340.823.000

- GASTOS PROPIOS (IIdo. Mega):

2.950.000.000

- ORGANISMOS TUTELADOS:

6.495.553.000

  • PRESUP. RECONDUCIDO

3.850.553.000

  • IER MEGACREDITO

2.245.000.000

  • IIDO. MEGACREDITO

400.000.000

- SUBSIDIOS CULTURALES:

9.091.077.950

  • PRESUP. RECONDUCIDO

3.238.959.250

  • IER. MEGACREDITO (CONGRESO NACIONAL)

30.000.000

  • IIDO. MEGACREDITO (CONGRESO NACIONAL)

3.659.350.700

  • Subsidios Culturales asignados por el Conac

2.162.768.000

TOTAL:

21.790.253.700

FUENTES: Ley Presupuesto Nacional Ejercicio Fiscal 1996. Cálculos propios.

En el Ejercicio Fiscal 1997 (ver Cuadro Nº 4) el monto total de recursos distribuidos por la Comisión de Finanzas de la Cámara de Diputados del Congreso Nacional alcanzó la cifra de 33.876.100.000 MM de Bs., de los cuales se calculó Bs. 18.396.887.564 para subsidios culturales.

Cuadro Nº 4.-

PRESUPUESTO CONAC AÑO 1997. (En Bs.)

ítems

montos asignados

porcentaje %

· Organismos Tutelados

6.041.675.310

17,83

· Programas Específicos

1.600.000.000

4,72

· Programas Especiales

600.000.000

1,77

· Subsidios a instituciones públicas y privadas

18.396.887.564

54,30

· Fondo para la Creatividad

912.627.126

2,69

· Programa específico transferencias de capital al sector privado interno

800.000.000

2,36

· Transferencias de capital al sector público
CNAC/ Inst. Patrimonio

2.497.910.000

7,37

· Asignaciones especiales

3.027.000.000

8,93

TOTAL:

33.876.100.000

100,00

FUENTES: Ley Presupuesto Nacional Ejercicio Fiscal 1997. Cálculos propios.

Ahora bien, es evidente que el financiamiento de la cultura debe ser un resultado estructural y no coyuntural del valor real qué esta tenga para la sociedad venezolana. Quiere esto decir, que la sociedad venezolana aplicará sus recursos a la cultura, en lo que respecta a la posibilidad del aporte público y/o privado, en la medida en que la considere un bien neto para ella misma. Por tanto dependerá de cómo y hasta qué punto la sociedad venezolana perciba que la cultura es un bien necesario y concreto para que se produzca un consenso específico, traducido en recursos cuantificables, en torno a la utilidad de financiarla.

Por otra parte, hay que comenzar a transformar el criterio de subsidio de la cultura a partir de un cambio cualitativo en la percepción de la misma. En ese sentido los gobiernos contemporáneos de países con grado de desarrollo medio y alto vienen dando prioridad política y, a la vez, diseñando fórmulas alternativas al financiamiento de lo cultural. A manera de ejemplo, se pueden señalar algunas experiencias latinoamericanas, que van desde el mecenazgo hasta el patrocinio cultural.

En el caso de Chile, un aporte a la cultura lo hizo el Congreso Nacional cuando, en Junio de 1990, una proposición del Presidente del Senado Gabriel Valdés, fue incorporada y aprobada dentro de la reforma a la Ley Tributaria. Se trata de un artículo que facilita y regula las donaciones que hagan los empresarios privados a corporaciones, fundaciones, universidades e institutos profesionales, estatales y particularmente, con fines culturales. A esa disposición que forma parte de la ley 18.985 de reforma tributaria que estimula e incentiva el mecenazgo privado, se la conoce como “Ley de Donaciones” o “Ley Valdés”.

En Brasil, el Gobierno de Estado de Río de Janeiro elaboró cuidadosamente el decreto 20074 del 15 de Junio de 1994 reglamentando la ley 1954-92 sancionada el 26 de Enero de 1992 que concede incentivos fiscales para los que pretenden de manera efectiva contribuir con el patrocinio como mecenazgo de la producción cultural.

Colombia, por su parte, tiene una política de cofinanciamiento cultural en donde el Estado participa con el 60% del financiamiento a los proyectos culturales siempre que la institución solicitante garantice el 40% de los recursos en activos.

Sobre este tema en particular, como cualquier otro sector de la gestión pública encarado desde la praxis democrática, la política cultural del Estado Venezolano en el otorgamiento de subvenciones y/o subsidios debe ser, ante todo, evaluada en términos de prioridades culturales en su contexto social concreto; no es lo mismo financiar la cultura en sí que financiar una política cultural.

Son obviamente exigencias distintas ya que en la primera perspectiva el Estado Venezolano puede o no actuar como un promotor económico más, en tanto que en la segunda es protagonista obligado. Y este hecho, se traduce a efectos de la actuación del Estado Venezolano si favorecemos una cultura de resultados, de eventos, básicamente de consumo por tanto, que transmite más idea de modernidad de una administración cultural, o bien, si valoramos el impacto social de una inversión para generar, potenciar y utilizar infraestructuras culturales como una oportunidad neta de aprendizaje, apoyo a la creación y adquisición de conocimientos. Impacto social, entendido como los cambios observados que pueden ser atribuibles a la efectividad de los resultados obtenidos en la ejecución de un proyecto cultural, en tres niveles:

Cabe entonces detectar en el otorgamiento de los subsidios culturales, por parte del CONAC y de otros organismos de la Administración Central, justamente una deficiencia funcional unida a un desarrollo asimétrico de los campos culturales, empobreciendo el horizonte de las industrias culturales debido a una saturación de la inversión en el nivel de los resultados. Esto significa abordar la valoración sistemática de la inversión cultural, en cuatro niveles, totalmente diferenciables:

Es necesario superar el desarrollo asimétrico de la urdimbre cultural venezolana. Sin embargo, esto no implica, que la solución sea estableciendo un “índice de corrección por área” reduciendo o trasladando un x% de recursos, porque el criterio sería estrictamente cuantitativo para resolver un problema de índole presupuestario.

La fijación de prioridades culturales no se justifican exclusivamente en función de la selección de los proyectos culturales que es preciso realizar cuando los recursos económicos son escasos o limitados. Aún existiendo un presupuesto financiero ilimitado, la política cultural marcará o deberá marcar los objetivos y prioridades; en consecuencia, es fundamental adecuar el desarrollo de la urdimbre cultural a la ejecución de acciones prioritarias sustantivas determinadas por las funciones culturales (investigación, restauración y conservación, producción cultural, formación-enseñanza, animación, etc) y por las áreas culturales.

Por otra parte, esto supone a su vez que, en realidad, hay que estipular un índice cero puesto que se trata básicamente de planificar, vía asignación de subsidios, un crecimiento equilibrado de la estructura cultural venezolana. Sin embargo, apuntamos a la valoración técnica de un índice cero de interrelación entre cultura y política cultural; totalmente distinto, a un “estimado de sobrevalor” promedio de los proyectos (criterio cero) expresados en una cifra porcentaje (%) de recorte proporcional.

Hay una diferencia de tipo cualitativo. Es preciso acceder técnicamente a una relación operativa entre las prioridades culturales políticamente articuladas y la articulación espontánea de los procesos culturales básicos.

Cada proyecto cultural de una institución solicitante de subsidio (museo, grupo teatral, ateneo, orquesta, etc) es en principio positivo para el desarrollo simétrico de la urdimbre cultural; ahora bien, a partir de esa hipótesis requerida, cabe entender que dicho proyecto ha de ser considerado según su incidencia relativa en el equilibrio y la redistribución del volumen de recursos movilizables dentro de la estructura.

Según esto, las acciones de las instituciones reflejadas en las solicitudes de sus proyectos culturales, pueden ser contrastada en tres niveles representados por el índice cero, cuya suma final expresará si estamos en presencia de una propuesta innovadora/fundamental, incremental/de base o neutra.

Cuadro Nº 5.

Indice cero de interrelación entre cultura y política cultural para la evaluación.
(+1) para aquellos proyectos culturales fundamentales/emergentes que coinciden con parámetros prioritarios de innovación y apoyo a la creación cultural que ofrecen la oportunidad de una diferenciación significativa del producto o proceso cultural.
(-1) aquellos proyectos culturales incrementales/de base que coinciden con parámetros redundantes que en gran medida ofrecen poco potencial de superar el desarrollo asimétrico de la estructura cultural venezolana.
(0) para los proyectos culturales con parámetros neutros.

Desde la perspectiva de la programación cultural institucional, y atendiendo a las particularidades de la gestión cultural, es importante que la evaluación de los subsidios culturales tome en consideración la naturaleza de sus proposiciones, para poder precisar con claridad qué tipo de proyecto es el implicado en sus planteamientos. De esta manera, se va más allá de aquellas visiones totalmente formalistas, administrativas y reduccionistas de las posibles y variadas tecnologías de intervención socio-cultural.

De allí que se estime prudente y oportuno valorar un criterio según la naturaleza o modalidad del proyecto atendiendo fundamentalmente a las actuaciones vinculadas con la dinámica organizacional, los procesos culturales básicos y los procesos socio-políticos incidentes del desarrollo cultural. Indicador que supera cualquier criterio cuantitativo por “escalón y de especialización”, porque trasciende la valoración administrativa clásica de reducciones porcentuales por áreas, procurando apreciar las estrategias de cambio cultural que definen la intencionalidad de la fuerza socio-institucional que está formulando el proyecto.

Un proyecto cultural de acción institucional es un conjunto articulado, coherente y congruente de distintos actos de incidencia sobre la realidad cultural en un contexto socio-histórico determinado. Los parámetros efectividad, eficiencia y estabilidad son suficientes para evaluar el éxito o el fracaso de un proyecto cultural. Sin embargo, también es cierto, que existen Proyectos Culturales, que funcionan sin erradiar efecto alguno sobre el entorno; sin puntos de contacto con una realidad que clama por soluciones globales y masivas. En tal sentido, surge una vez más, la pregunta: qué desarrollo puede asociarse a una estructura difusionista del gasto cultural, cuya manifestación más evidente es la concentración de recursos en la difusión de artes que representan la porción de oferta cultural menos consumida por la población

En este contexto, es pertinente en la evaluación de los subsidios culturales, introducir un nuevo criterio, que los investigadores sociales denominan el índice de la “Significancia”. No obstante, lo más importante del análisis de los proyectos culturales es: que los proyectos que mejor funcionan son a menudo aquellos menos relevantes. Cuanto más estrecho el objetivo, más fácil es alcanzarlo y cuanto más aislado está el proyecto cultural, mayor es su eficiencia. Por el contrario, cuanto más vastas son las metas y la inserción del proyecto en la realidad socio-cultural del país, más difícil es su funcionamiento y más probable que tenga pocas posibilidades de perdurabilidad. La estabilidad de los proyectos culturales y su relación para el desarrollo parecen estar en una relación indirectamente proporcional. De tal manera, que en una primera discusión de análisis y evaluación de los subsidios culturales nos encontramos con dos criterios básicos e importantes.

El criterio de la perdurabilidad que sólo puede ser alcanzado con una planificación y una ejecución efectivas. La perdurabilidad no puede asegurarse con medidas en la fase final del proyecto o después de su conclusión; y mucho menos, sobre el entendido falso de que “a mayor asignación de recursos financieros mayor perdurabilidad”. Si no se cuenta con una visión estratégica del proyecto dificilmente se puede alcanzar estabilidad y adaptación a cambios de condiciones.

El criterio de significancia cultural; la cuestión no es si un proyecto cultural realiza un aporte cualquiera a la solución de un problema cualquiera. Lo que interesa es si un proyecto (o un conjunto de proyectos presentados por una institución, grupo u organización cultural) realiza un aporte significativo a la solución de un problema definido como particularmente importante en el contexto de una estrategia de desarrollo cultural. Es decir, que debe plantearse en el análisis de los subsidios culturales la cuestión de la significancia, o sea determinar en qué medida los éxitos de un proyecto pueden ser transformados en impulsos y logros de desarrollo.

Asimismo, desde un punto de vista formal, a efectos de la evaluación y asignación de recursos a las solicitudes de subsidios culturales, se sugiere ponderar el criterio de la direccionalidad del proyecto cultural, que puede ser de diversa índole, duración e impacto; suele prestarse la máxima atención al establecimiento de los objetivos y las metas a ser alcanzados en un lapso determinado; pero, no se evalúan cuáles son los cambios fundamentales para ir avanzando hacia una nueva situación sociocultural que resultan de la denominada direccionalidad del proyecto cultural a ser subsidiado.

Otro criterio que debería estar presente en la problemática gerencial de los subsidios culturales es la cobertura de acción. Criterio cuanti-cualitativo esencial para determinar el alcance del proyecto en la medida en que se satisfacen las necesidades del grupo focal. Se debe diferenciar entre las necesidades propias de los grupos focales y las demandas que existen por el servicio o los bienes culturales. La cobertura se define entonces como la proporción que los beneficiarios del mismo representan sobre la población total que posee el atributo en función del cual el proyecto cultural fue diseñado.

La capacidad potencial del proyecto cultural dependerá de la oferta adecuada en cantidad y calidad en relación a la magnitud del grupo a servir (disponibilidad de recursos). La valoración técnica de este criterio requiere de estadísticas de consumo por circuitos, campos, dominios y áreas culturales.

Este criterio de cobertura está muy relacionado con el “criterio geográfico” de la acción cultural. Sin embargo, la metodología de valoración técnica no puede ser estimada exclusivamente a un coeficiente cuantitativo de agrupaciones/población, porque se puede dar los casos: a) de una entidad regional con un índice mayor de agrupaciones pero que no atiende una población significativa (magnitud del grupo a servir) que posee el atributo en función del cual el proyecto fue diseñado y, b) una entidad regional con un índice menor de agrupaciones, lo cual no significa que se deba prestar más apoyo, porque la oferta cultural puede ser que tampoco atienda una población significativa (magnitud del grupo a servir) que posee el atributo en función del cual el proyecto fue diseñado.

La cobertura está determinada en razón de la capacidad de disponibilidad y utilización de las necesidades culturales solventes, o sea, la demanda cultural. Debe examinar las características de la población objetivo del proyecto: sociales, económicas, demográficas, necesidades prioritarias, nivel de ingresos, etc, y otras que se consideren importantes.

Existen además, tres criterios comúnmente utilizados en la evaluación del desempeño de una organización o de un proyecto: eficiencia, efectividad y eficacia. Al respecto, son criterios propios de una evaluación ex-post. Sin embargo, pueden ser tomados en consideración en la evaluación de las solicitudes de subsidios culturales con sus respectivas limitaciones.

La eficiencia de un proyecto cultural depende de la relación existente entre los productos y los costos de los insumos que implica el proyecto. El resultado será siempre el costo de una unidad de producto final recibida por un beneficiario en cierta unidad de tiempo.

La efectividad expresa la relación existente entre lo logrado y lo programado, entre el resultado y el objetivo.

La eficacia de un proyecto cultural depende de los objetivos esperados del proyecto y, cuando éstos son múltiples, del ordenamiento jerárquico que se establezca entre ellos. Se mide por el grado en que se alcanzan los objetivos y metas del proyecto cultural en la población objetivo o destinataria en un periodo de tiempo independientemente de los costos que ello implique. Valora el impacto socio-cultural del producto o servicio culturales que presta la institución.

Lo cierto es, que el reclamo de los escasos recursos económicos al sector cultura no es simplemente un problema técnico de la interpretación del Presupuesto Nacional. La desigualdad existente en el disfrute de bienes y servicios educativos como culturales representa uno de los principales agentes de deterioro social de nuestro tejido nacional. A tal efecto, el Estado Venezolano debe dispensar una estrategia que contemple un sensible mejoramiento de la inversión cultural, tanto en términos cuantitativos como cualitativos. Tales acciones se inscriben a su vez en el marco de unas políticas culturales que se propongan reorganizar con criterios gerenciales, en forma sustantiva, la importancia del subsidio público cultural con criterios e indicadores modernos e innovadores.

Revista Comunicación Nº 99. Soc. Carlos E. Guzmán Cárdenas.

Regresar a Página Principal Formación en Administración y Gestión Cultural Página Principal de la OEI Correo electrónico para más información weboei@oei.es